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孔祥智、盧洋嘯:建設生態宜居美麗鄉村的五大模式及對策建議

時間:2019-06-27

黨的十九大報告指出,“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”實施鄉村振興戰略,促進農業農村優先發展。

  黨的十九大報告指出,“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”實施鄉村振興戰略,促進農業農村優先發展。生態宜居是鄉村振興戰略的關鍵內容,也是鄉村生態保護的現實需要和城鄉融合發展的內在要求,具有重要意義。在政策層面,中央及地方陸續出臺多項相關政策推進生態宜居的美麗鄉村建設;在實踐層面,很多地區在生態宜居鄉村建設方面取得了巨大成就,并起到一定的引領示范作用。但在建設生態宜居鄉村方面積累豐富經驗和創新發展模式的同時,也暴露出一些問題。因此,有必要從理論層面剖析鄉村生態宜居,系統總結建設生態宜居鄉村的實踐經驗,根據5省20村的實地調研情況,深入分析生態宜居鄉村發展的現實困境,并基于此,提出加快推進生態宜居美麗鄉村建設的政策建議。


一、從理論層面剖析生態宜居

  黨的十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求,扎實推進社會主義新農村建設。黨的十九大報告中提出“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。”經過十余年的發展,生態宜居替代了村容整潔,這不僅是對農村階段性發展的延續與繼承,更是順應時代發展需要提出的更高要求。

  (一)生態宜居是鄉村生態與鄉村宜居的有機統一

  厘清“生態”與“宜居”的關系能夠幫助我們更好地理解生態宜居。“生態”反映自然生態與人文生態共生共融的高度耦合關系,“宜居”是人類生存的本性訴求與愉悅居住的有機統一。“生態”是達到生態宜居狀態的必要條件,但卻不是充分條件。“宜居”以“生態”為基礎,保障鄉村可持續發展和居住人群的身心健康。在此基礎上,還需具備能夠為農村居住人群的正常生活提供便利和保障的各項基礎設施,如果農村基礎設施建設和維護落后,難以滿足農民的日常生活所需、支撐農業農村現代化建設,就不能很好回應農民的生存訴求,也就不能達到“宜居”狀態。因此,“宜居”必然要求“生態”支撐,但“生態”的良性發展卻并不一定能夠使鄉村達到“宜居”狀態。

  從“生態”和“宜居”的關系不難看出,生態宜居是鄉村生態與鄉村宜居的有機統一。鄉村生態更注重從農村生態環境的角度促進人與自然和諧相處,農民的生產生活能夠與自然生態形成良性的有機循環體系。鄉村宜居則是從保障農民正常生活的角度出發,打造美好的居住環境,包括農村污水、垃圾、廁所、道路、路燈等村內生活類基礎設施建設和運行維護,以及農村居民文體娛樂支撐和醫療保障等多方面供給。因此,生態宜居包含鄉村生態與鄉村宜居兩重狀態,二者缺一不可。建設生態宜居鄉村應注重綠化建設、基礎設施建設、村級規劃建設等綜合性建設項目,重點側重于鄉村的生態建設與規劃。通常以農村的自然環境、農民的生活條件、農村的精神文化建設來反映生態宜居的理想程度。

  (二)建設生態宜居鄉村的重要性

  1.生態宜居能夠促進鄉村振興戰略的實施。

  2018年中央一號文件指出,“鄉村振興,生態宜居是關鍵。”良好生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富。改善農村人居環境,建設美麗宜居鄉村,是實施鄉村振興戰略的一項重要任務,既關乎農民的錢袋子,也決定農村社會的發展。注重建設與經營美麗鄉村,著力培育農村新型業態,激發農村內生動力,促進鄉村振興。

  2.生態宜居是鄉村生態保護的現實需要。

  《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》中的數據顯示,我國農村環保基礎設施嚴重不足,仍有40%建制村沒有垃圾收集處理設施,78%建制村未建設污水處理設施,40%建制村畜禽養殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理。農村環境“臟亂差”問題依然突出,38%的農村飲用水水源地未劃定保護區或保護范圍,49%的農村未規范設置警示標志,甚至一些地方農村飲用水水源存在安全隱患。農村每年產生超過90億噸生活污水和2.8億噸生活垃圾,大量污水沒有經過有效處理隨意排放,造成嚴重的環境污染。

  《農村人居環境整治三年行動方案》提出,到2020年實現農村人居環境明顯改善,村莊環境基本干凈、整潔有序,村民環境與健康意識普遍增強。具體來說,東部地區基本實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋,基本完成農村戶用廁所無害化改造,廁所糞污基本得到處理或資源化利用,農村生活污水治理率明顯提高;中西部地區力爭實現90%村莊的生活垃圾得到治理,衛生廁所普及率達到85%,生活污水亂排亂放得到管控;地處偏遠、經濟欠發達地區,在優先保障農民基本生活基礎上,實現人居環境干凈整潔的基本要求。

  建設生態宜居的美麗鄉村,有利于推進農村生活垃圾、污水、廁所糞污的治理,有利于解決農村環境污染問題,是農村生態保護的現實需要。

  3.生態宜居是城鄉融合發展的內在要求。

  中央城鎮化工作會議提出,“推進城鎮化是解決‘三農’問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,”“城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念,依托現有山水脈絡等獨特風光,讓城市融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”實踐證明,城市和鄉村是聯動的共同體,城鎮化離不開農業農村的現代化,農村現代化也離不開城鎮化的持續推進,建設生態宜居的美麗鄉村是實現城鄉融合發展的內在要求。

  (三)生態宜居的核心要素

  生態宜居的核心要素包括鄉村自然生態環境、生活類基礎設施建設和運行維護、鄉村特色文化傳承。

  1.自然生態環境。

  生態宜居第一個衡量指標就是自然生態環境的優美度,而與農民生產生活緊密相關的種植業、園藝業、林業、水面、山地等農業資源本身就是自然生態環境的重要組成部分。因此,自然生態環境優美是生態宜居的核心要素。自然生態環境可以用山林湖田草以及后期綠化的覆蓋面積占比等指標衡量。

  2.生活類基礎設施建設與運行維護。

  生活類基礎設施包括農村的污水處理設施、垃圾處理設施、公共廁所、采暖設施、文體娛樂、醫療保健、養老服務等與農村居民生活質量息息相關的設施。生活類基礎設施的建設和運行維護水平直接決定了鄉村的宜居程度。目前,農村生活類基礎設施建設投融資仍然較為困難,設施運維管理缺乏長效管理機制。如何補齊農村生活類基礎設施建設的短板,并形成長效運維管理機制,對生態宜居建設至關重要。

  3.鄉村特色文化傳承。

  我國鄉村歷經數千年發展,各地區形成差異化明顯的鄉村習俗,培育了各具特色的農耕文化,濃郁的鄉土文化孕育了一代又一代人。生態宜居建設絕不是要阻斷農耕文化的傳承,相反,文化傳承是建設生態宜居鄉村的重要內容之一,助推優秀的傳統鄉村文化世代傳承。


二、建設生態宜居鄉村的模式分析

  基于5省20村的生態宜居鄉村實地調研了解到,很多地區的生態宜居鄉村建設取得了一定成績,并形成鮮明特色。總結其豐富經驗,可歸納為五種建設生態宜居鄉村的發展模式。

  (一)5省20村的生態宜居鄉村建設調研樣本

  調研的主要形式包括村莊實地走訪以及課題組成員與村干部進行一對一座談,調研的主要內容包括村內垃圾治理、廁所與廚房革命、美麗鄉村建設、人居環境改善、生態保護等多方面情況。

  考慮到調研樣本的代表性,選取了浙江省、江蘇省、吉林省、河南省、福建省的行政村作為調研區域。其中,浙江省、江蘇省和福建省為東部沿海省份,經濟發展水平相對較高,農業小部門化趨勢更為明顯,為了全面反映東部沿海經濟較為發達區域的生態宜居鄉村建設情況,共實地調研了浙江省2村、江蘇省6村和福建省2村。吉林省、河南省為我國傳統糧食主產區,為了解反映糧食主產區生態宜居鄉村建設情況,共實地調研了吉林省7村、河南省3村。

表1略

  (二)建設生態宜居美麗鄉村的五種模式

  基于建設生態宜居鄉村的產業發展模式差異,將調研的行政村根據其發展的側重點劃分并歸納為五種建設模式,即非農產業帶動型、農產品加工業帶動型、農業旅游業融合帶動型、一二三產業融合帶動型和種植結構優化帶動型。(見表2)

  表2略

  1.非農產業帶動型。

  此類生態宜居鄉村建設模式要求鄉村與大型非農企業相鄰。村集體與企業開展合作,村企共建,為本村村民的住房建設、生活類基礎設施建設、生態綠化建設等提供初始資金以及后續運維資金。

  非農產業帶動型的建設資金主要來源于非農產業的發展,企業的所有者一般也是村集體成員,村集體成員一般也都是企業員工。企業出資為村莊發展進行宏觀規劃,利用村集體土地建設員工宿舍、生活服務設施等。大型非農企業與村集體互惠互利、合作共贏。

  整體而言,非農產業帶動型生態宜居鄉村建設模式,村集體成員收入水平較高。大部分收入來源于企業務工收入,而務農收入占比較低,甚至為零。大型非農企業還可以吸引村莊外來人口形成集聚,逐步發展成為規模較大的人口集聚地。但非農產業帶動型生態宜居鄉村建設模式具有明顯的“去農化”趨勢。

  以河南省裴寨村和南李莊村為例。依據建設生態宜居鄉村的核心要素,將兩個村的情況以表格的形式進行闡釋。在實現村企共建后,鄉村得以快速發展,宜居水平顯著提高。(見表3)

  表3略

  2.農產品加工業帶動型。

  此類生態宜居鄉村建設模式一般側重于發展第一、第二產業,通過農產品加工業帶動村民增收致富,擺脫鄉村貧困落后面貌,打造生態宜居鄉村。農產品加工業的發展促進了智能化基礎設施建設,使農民從傳統耕種中獲得了更多的收入,同時也推進了村內綠化等相關配套設施的建設,既改善了村民的居住環境,又使農民通過閑暇務工獲得工資性收入,從而改善農民生活條件。整體而言,農產品加工業帶動型生態宜居鄉村建設模式,既可以充分利用當地豐富的農產品原料資源,又可以通過加工業提升農產品的附加值,打造鄉村農業品牌。

  以河南省李寨村為例。李寨村積極開展鄉村綜合整治,建設農產品集配中心、物流班線、農村電商,建設種植、養殖和農產品深加工的產業扶貧基地,(見表4)并鼓勵農民加入種植基地,助推新型經營主體的模式創新。

  表4略

  隨著農產品加工業的帶動,李寨村的生態宜居鄉村建設步伐逐步加快,對比2012年和2017年企村共建前后李寨村的生態宜居情況發現,諸多方面變化明顯。(見表5)

  表5略

  3.農業旅游業融合帶動型。

  此類生態宜居鄉村建設模式在經濟發達地區較為普遍。依托大城市的客流量,打造農業旅游業融合發展的新業態,使鄉村成為城市居民休閑、觀光、度假的“后花園”。既能提升鄉村的整潔程度、環境優美度,吸引更多的游客,又能壯大村集體經濟收入,吸引工商資本進入鄉村助推其發展。

  浙江省魯家村屬于較為典型的農業旅游業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式。創建了浙江省首家休閑農業合作社,打造“公司+村+農場”的新模式,以家庭農場為主體,打造休閑旅游農場式民宿新業態。農民專業合作社創新新模式、新業態,對于現代農業的發展具有十分重要的意義。將2011年與2017年魯家村發展情況進行對比發現,農業旅游業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式為魯家村的發展建設帶來了巨大變化。(見表6)魯家村的鮮明變化不是偶然,主要通過整村環境改造和打造“美麗魯家”品牌,及推動農業旅游業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式發展創新,啟動了全國首個家庭農場集聚區和示范區建設。

  表6略

  浙江省余村,是“綠水青山就是金山銀山”理念首次提出的地方。余村對“兩山”之路的探索,對建設生態宜居的美麗鄉村,發揮了重要的示范和引領作用。余村堅持綠色發展,走出了一條保護生態與發展生產同步推進,環境整治水平與生活水平同步提高的生態宜居農村建設之路。從細節加強管理,多項舉措保護鄉村環境。如,嚴格管控化肥的過量使用,避免土壤和水環境受到污染。2017年,余村垃圾收集率、污水處理率達100%。農業旅游業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式不僅倒逼余村完善美麗鄉村建設,而且為余村帶來了可觀的經濟效益。2016年,村集體收入達380萬元,人均純收入達35 895元,比該縣平均水平高出10 418元。2017年,接待海外游客50萬人次,旅游總收入達3600多萬元,村集體經濟收入達410萬元,村民人均收入達41 378元。

  4.一二三產業融合帶動型。

  此類生態宜居鄉村建設模式要求鄉村發展動力強勁。一二三產業融合發展能夠充分發揮產業優勢,改變鄉村沒有產業或者產業布局單一的現狀,使農民收入有較大幅度提升。此類模式是鄉村振興戰略總要求中產業興旺能夠有力推動鄉村發展的具體實踐,帶動鄉村生態環境改善的效果較為明顯。調研發現,一二三產業發展較好的鄉村,生態宜居的建設標準更高,村民宜居水平位居本省前列,有力證明了一二三產業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式不僅能夠提高鄉村生態環境的建設和保護力度,更能夠提升農民的生活幸福感和宜居水平。

  2015年起,吉林省光東村休閑農業、農產品精深加工和民俗旅游產業實現了跨越式發展,經營項目縱貫一二三產業,并且實現了深度融合。一二三產業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式不僅使村集體收入有所提升,同時也更好的推進了鄉村環境保護和基礎設施建設。如,吉林省光東村用了不到兩年的時間完成了旱廁改造工程,村民的衛生和生活環境極大改善。

  5.種植結構優化帶動型。

  此類生態宜居鄉村建設模式多應用于經濟發展較快的江浙地區。因為江浙地區的耕地資源有限,所以多地整合有效的土地資源,優化傳統的種植結構,大力發展特色果蔬種植,逐漸形成了“無糧”村。依托大棚、采摘園等果蔬種植,帶動農民就業,逐步完善鄉村基礎設施,美化生態環境,吸引城市居民在閑暇時來體驗農村生活,帶動鄉村發展。隨著近年來休閑農業和鄉村特色旅游度假的興起,鄉村道路網絡建設工程進度加快,交通運輸、物流更加便捷,吸引了物流企業集聚,推動特色農產品銷往大中城市。


三、生態宜居鄉村建設面臨的困境

  (一)鄉村基礎設施建設資金供給不足,缺少后期管護機制

  基礎設施建設是建設生態宜居鄉村的必要條件,也是保障農民生產、生活的重要支撐。調研中發現,雖然有一些村集體經濟發展較好,福利待遇、養老醫療等配套設施較為完備,但大部分鄉村的基礎設施建設仍比較落后。村與村之間的基礎設施建設差距主要緣于村集體經濟實力的差距。村集體經濟發展較好的,村民的富裕程度也普遍高于發展較為落后的村集體,鄉村之間基礎設施建設標準、后期維護管理等方面的差距也較大。因此,為推進行政村基礎設施建設與維護,需要發展和壯大村集體經濟,這樣才能保障村內基礎設施建設資金供給充足,后期運維修護及時高效。隨著美麗鄉村建設進程的加快,農村基礎設施長效管理問題越來越突出。不少鄉村基礎設施建成后得不到有效管護,損毀嚴重,基礎設施淪為形象工程、面子工程,缺少后期管護機制。同時,管護成本也是基礎設施建成后卻難以運行維護的主要原因之一。特別是對于我國農村勞動力大量輸出后形成的“空心村”,村莊人口稀疏,部分山區村莊居住分散,標準化基礎設施的建設和后期維護成本更高,村集體更加難以支付。

  (二)農民參與環境保護意識不強,購買生態修復服務缺乏監管

  農村公共基礎設施的建設和運行管理一直被認為是政府或村集體的事情,農民參與度較低。僅以農村生活污水治理為例,部分農民認為這是“大治水”的一部分,對大環境有利,對一家一戶影響不大,在污水治理工程建設和運行維護管理中存在“事不關己”的態度。農戶主動參與檢查、維修和自覺管理房前屋后環境衛生的意識不強,將日常生活產生的剩菜剩飯,特別是紅白事酒席后大量餐廚垃圾直接倒入隔油池或窨井中的現象屢有發生,嚴重影響污水管網的正常運行。另外,由于基礎設施建設的后期資金投入不足,專業運行維護普遍缺失,導致難以追溯污染者,或由于污染者經濟收入難以支付治理費用等原因,造成污染者付費制度難以推進。

  2018年7月6日召開的中央全面深化改革委員會第三次會議通過的《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》中提出,推進政府購買服務第三方績效評價工作。政府購買環境保護與生態修復服務或基礎設施運維管理服務,對于推進生態宜居鄉村建設管理規范化、制度化大有裨益。但一些鄉鎮在購買服務后,便疏于管理,對承包方的服務缺乏有效監管,導致環境保護與生態修復并未得到根本改善,政府公共服務管理水平也未得到有效提升。因此,應針對當前政府購買服務存在的問題,積極引入第三方機構對購買服務行為開展評價。

  (三)難以調動社會資本參與生態宜居鄉村建設

  盡管我國大力扶持生態宜居鄉村建設,加快農業現代化建設步伐,但農業農村的弱質性仍十分明顯,投資周期長、風險高、回報率低等因素導致社會資本參與生態宜居鄉村建設的積極性不高。特別是鄉村生態保護與環境修復工作任重道遠。吸引社會資本進入,需要有強有力的政策支持。若財政補貼力度不夠,則很難吸引社會資本的目光,即便進行了前期投入,也會因為經濟收益并不可觀等原因不愿意后期追加投入。而地方財政壓力也較大,很難追加補貼資金,因此,陷入難以調動社會資本參與生態宜居鄉村建設的困境。


四、建設生態宜居鄉村的對策建議

  (一)創新生態宜居鄉村基礎設施建設投入機制和長效運維管理機制

  建設生態宜居的美麗鄉村,不僅要改善鄉村落后的村容村貌,更要注重鄉村污水治理、垃圾處理、河道治理等基礎設施建設和運維管理。應健全基礎設施建設分類投入機制。對于沒有收益的項目建設,如鄉村道路鋪設,應由政府主導,并鼓勵社會資本參與。對于有一定收益的項目建設,如鄉村污水處理設施,應由政府和社會資本作為主要投入主體,并鼓勵農民參與。對于以經營性為主的項目建設,如鄉村電網等,應由企業作為投入主體,地方政府對貧困地區給予適當補助。農村基礎設施是生態宜居的“必要條件”,由于一些基礎設施往往分布在村民的房前屋后、田間地頭,要確保其一次建設、長久使用、持續發揮效用,不僅要靠政府推動監管,更離不開村民參與維護和監督。應根據地區實際,盡快建立一套操作性強的基礎設施長效運維管理機制,從源頭上制定好政策,劃分好職責。在推進生態宜居鄉村建設過程中,充分發揮村兩委的監督管理作用,創新基礎設施建設投入機制和長效運維管理機制。

  (二)選擇適宜地區發展的生態宜居鄉村建設模式

  參考非農產業帶動型、農產品加工業帶動型、農業旅游業融合帶動型、一二三產業融合帶動型和種植結構優化帶動型五種生態宜居鄉村建設模式,各地方應根據地區稟賦和發展方向選擇適宜的建設模式。不能無視鄉村資源稟賦和農耕文化,盲目跟風選擇不適宜本地區發展的建設模式,走向毫無地區特色、同質化嚴重的發展道路。非農產業帶動型和種植結構優化帶動型生態宜居鄉村建設模式要求鄉村的地理位置具有先天有利因素,如果鄉村與大型企業或產業園區相鄰,可以選擇非農產業帶動型生態宜居鄉村建設模式促進鄉村發展;如果鄉村與大中型城市相鄰,可以選擇種植結構優化帶動型生態宜居鄉村建設模式,依托大中型城市,發展特色果蔬種植和采摘園等新型經營模式。農產品加工業帶動型、農業旅游業融合帶動型、一二三產業融合帶動型生態宜居鄉村建設模式都屬于產業融合發展模式,各地區應根據地區特色文化和發展趨勢選擇適宜的生態宜居鄉村建設模式。重點支持各地因地制宜發展農產品精深加工、農產品及農產品加工副產物綜合利用、休閑農業和鄉村旅游等農村產業融合發展關鍵環節,通過延伸產業鏈,提升價值鏈,激發農民的主動性和創造性,或依托合作社等基本經濟組織帶動鄉村產業發展。同時,把握好生態宜居鄉村的發展方向,不能走先發展后治理的錯誤道路,要以保護農村生態環境為基本前提,推進農村產業發展。將生態和環保放在發展的首要位置,堅持生態優先理念,把生態涵養和環境保護作為鄉村產業融合發展的首要考慮因素。

  (三)吸引村民返鄉創業,培養有環保意識、專業素養的職業農民

  生態宜居鄉村建設需要打造一支懂農業、愛農村、愛農民的人才隊伍。吸引更多有知識的“農二代”返鄉創業,地方政府酌情給予一定政策支持,并提供適宜創業的政策環境和市場環境。鼓勵農業科研人員下鄉為農民種植養殖提供指導、解答疑惑,引導管理型人才下鄉為新型農業經營主體提供生產經營培訓,培養有環保意識、專業素養的職業農民。近年來,國家在政策層面十分支持并鼓勵返鄉創業,我國返鄉創業人員已超過700萬人,平均每名返鄉創業者能帶動四人左右的新就業。但在調研中發現,外出務工的青壯勞力返鄉后,仍面臨諸多實際困難。如,村級教育環境、教學質量,村級醫療條件均落后于城市。若想更好地吸引人才返鄉,需要在政策落實中充分考慮返鄉創業人員的實際需求,解決其后顧之憂,使好政策真正落地,農民真正受益,從而更好地激發農民積極投身于生態宜居鄉村建設中。

  (四)將“綠水青山”轉化為“金山銀山”

  “綠水青山”與“金山銀山”之間需要一定的轉化方式。所以,鄉村需要對本地區的資源環境特色、鄉村的區位特點、當地產業環境和基礎,以及目標人群的消費市場變化等多方面因素進行合理化挖掘。一方面,應著重開發依托當地生態環境衍生或延伸的相關產業發展,拓寬發展思路,探索發展“綠水青山”的內生性產業,如休閑觀光、農事體驗、農業科技、鄉村文化、特色村鎮等項目。另一方面,應轉換“綠水青山”營銷理念,打造產地市場,將產地轉變為銷地,提高“綠水青山”原產地農產品附加值。根據鄉村實際情況分區域分階段制定發展方向,因地制宜、精準施策,堅持實施“千村示范、萬村整治”工程,不搞“政績工程”“形象工程”。

  實現鄉村的生態宜居,關鍵要加大對農村資源環境的保護力度,構建節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式以及生活方式,建設人與自然和諧共生、富有生機活力的生態宜居鄉村。重視綠水青山和文化傳承,提升農民的參與度、獲得感和幸福感。制定鄉村環境整治目標,并按照既定目標逐步推進“綠水青山”保護機制。引導農民建立環境保護意識,持續推進污染者付費制度。對于政府購買的環境保護與生態修復服務或基礎設施運維管理服務,應加強后期監管,并對服務行為的經濟性、規范性、效率性、公平性進行評價。

  建設生態宜居鄉村任重道遠,應按照階段性目標分步實施,在2020年之前力爭實現生態環境、居住環境、人文環境的宜居,完成旱廁改造、生活垃圾處理、污水處理等方面的具體任務,同時提高村集體的環境保護意識、服務意識和市場競爭意識,強化鄉村的發展動力。

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