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中國40年大規模減貧:推動力量與制度基礎

作者:汪三貴   來源:中國人民大學學報 2018年06期 

摘要:改革開放40年來,中國取得了舉世矚目的減貧成就,按照2010年的貧困線估計,中國的農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2017年底的3 046萬人,累計減貧約7.4億人,貧困發生率從1978年的97.5%下降為2017年底的3.1%。中國取得如此大規模減貧成就是高速經濟增長和扶貧開發共同作用的結果,而中國在多個方面的制度優勢是大規模減貧的堅實基礎和根本保障。

關鍵詞:經濟增長;扶貧開發;精準扶貧;制度基礎

     中國 40 年來的大規模減貧從根本上改變了農村貧窮落后的面貌,顯著提高了人們的生活水平,更是得到國際社會的高度認可。本文在總結中國改革開放以來減貧成就的基礎上,分析大規模減貧的主要推動力量,重點分析中國取得舉世矚目減貧成就的政治和制度基礎,并對未來三年打贏脫貧攻堅戰的難點和政策進行展望。

       一、改革開放40年中國的大規模減貧成就

      (一)中國減貧的總體成就

       改革開放 40 年來,伴隨著經濟社會的快速發展和扶貧開發的深入推進,中國的減貧事業取得了舉世矚目的成就。在人均年收入 2300 元 ( 2010 年不變價)的現行貧困標準下 ① ,中國的農村貧困人口從 1978 年的 7.7 億人減少到 2017 年底的 3046 萬人,累計減貧約 7.4 億人,貧困發生率從1978 年的 97.5% 下降為 2017 年底的 3.1% ② ,絕大多數農村人口在 40 年間擺脫了絕對貧困,生活狀況得到大幅度改善。

      農村居民生活狀況的改善體現在多個方面。一是收入水平大幅度提高,收入結構不斷優化。按1978 年可比價格計算, 2017 年中國農村居民人均可支配收入達到 2106.9 元,而 1978 年中國農村居民家庭人均純收入僅為 133.6 元 ① ,收入增長了 15 倍。在收入水平不斷提高的同時,農村居民的收入結構也在不斷優化。不考慮物價影響, 2017 年農村居民人均財產性收入與轉移性收入是1978 年的 306 倍,增幅也遠高于同期人均純收入增幅,兩類收入占純收入比重從 1978 年的 7.1%提高到 2017 年的 21.6% ,收入來源更加多元化。二是家庭消費能力顯著增強。按 1978 年可比價格計算, 2017 年農村居民人均消費支出達到 1718.3 元,而 1978 年中國農村居民家庭人均生活消費支出僅為 116.1 元,增長了 14 倍。農村居民家庭食品類支出占總支出的比重 (恩格爾系數)從1978 年的 67.7% 下降到 2017 年的 31.2% ,恩格爾系數降幅達到 36.5 個百分點,按照國際通行標準,中國農村居民家庭恩格爾系數已處于相對富裕階段,并接近富足區間。

     (二)分階段的減貧成效

      改革開放 40 年來,中國的扶貧開發工作呈現出階段性特征,具體可分為體制改革主導的扶貧開發 (1978 — 1985 )、解決溫飽的扶貧開發 ( 1986 — 2000 )、鞏固溫飽的扶貧開發 ( 2001 — 2010 )和全面小康的扶貧開發 (2011 年至今)四個階段 ② 。

       在體制改革主導的扶貧開發階段 (1978 — 1985 ),改革開放剛剛開始,農村居民普遍貧困,中國的減貧動力主要來自農村制度改革。通過實行家庭聯產承包責任制、提高農產品收購價格、改革農產品流通體制等手段,理順了農業生產機制,推動農業快速發展,幫助大批貧困人口順利擺脫貧困。同時,中國政府自 1980 年開始實施如 “支援經濟不發達地區發展資金”等措施幫助貧困地區發展,助力貧困人口擺脫貧困。按照現行貧困標準衡量,貧困人口從 1978 年的 7.7 億人減少到1985 年的 6.6 億人,貧困發生率從 97.5% 下降為 78.3% ,這一階段減貧人口占 40 年來累計減貧人口的 14.8% 。③同期,農村居民可比人均純收入從 133.6 元提高到 359.3 元,年均增長率為15.2% ,高于同期城鎮居民人均可支配收入增幅。④

       在解決溫飽的扶貧開發階段 (1986 — 2000 ),中國開始有組織、有計劃地進行農村扶貧開發。一個標志性事件是國務院貧困地區經濟開發領導小組 (1993 年改稱為國務院扶貧開發領導小組)組建成立,各級政府也成立了相應的組織機構,專門負責開展扶貧開發相關工作。 《國家八七扶貧攻堅計劃》的出臺,明確了當時的扶貧開發目標為解決貧困人口的溫飽問題,確定了開發式扶貧戰略和貧困縣為主的區域瞄準機制,建立了東西部扶貧協作、定點扶貧等廣泛參與的社會扶貧機制,進一步推動了中國減貧工作的制度化、體系化建設。到 2000 年,貧困人口進一步下降到 4.6 億人,貧困發生率下降為 49.8% ,這一時期減貧人口占 40 年間累計減貧人口的 26.8% 。農村居民可比人均純收入從 1985 年的 359.3 元提高到 2000 年的 646.0 元,年均增長率為 4.0% ,低于同期城鎮居民人均可支配收入增幅。

       在鞏固溫飽的扶貧開發階段 (2001 — 2010 ),中國出臺的 《中國農村扶貧開發綱要 ( 2001 —2010 年)》明確指出,繼續實施開發式扶貧戰略,將貧困縣為主的瞄準機制轉換為貧困村為主的瞄準機制,瞄準對象進一步下移,扶貧的精準度不斷提高。村級綜合開發、產業扶貧、勞動力培訓轉移成為重點工作,易地扶貧搬遷持續推進,減貧工作取得明顯成效,鞏固溫飽的扶貧開發工作目標基本實現。到 2010 年,農村貧困人口下降到不足 1.7 億人,貧困發生率降為 17.2% ,這一時期減貧人口占 40 年累計減貧人口的 40.1% 。農村居民可比人均純收入從 2000 年的 646 元增加到2010 年的 1275.1 元,年均增長 7.0% ,但增幅仍低于同期城鎮居民人均可支配收入增幅。

       在全面小康的扶貧開發階段 (2011 年至今),雖然貧困人口整體不斷減少,但是剩余貧困人口的減貧難度在不斷加大,需要采取更有力的扶貧舉措開展脫貧攻堅。為順利實現 2020 年全面建成小康社會的戰略目標,幫助農村貧困人口早日實現不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障的脫貧目標 ① ,中共十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央將脫貧攻堅工作放在更高的戰略位置,不斷完善脫貧攻堅制度和政策設計。中共十九大將脫貧攻堅作為全面建成小康社會必須打贏的三大攻堅戰之一,舉全黨全國之力持續推進減貧事業。到 2017 年底,全國農村貧困人口減少為 3046 萬人,貧困發生率降為 3.1% 。 7 年間累計減貧 1.3 億人,減貧人數占 40 年間累計減貧人數的 18.3% 。農村居民人均可支配收入從 2010 年的 1275.1 元提高到 2017 年的 2106.9 元,年均增長率為 7.4% ,明顯高于同期城鎮人均可支配收入增幅,城鄉差距擴大趨勢得到扭轉。這一時期是減貧工作難度最大的階段,取得這樣的脫貧成績實為不易。

      (三)40 年來減貧速度不斷加快

       得益于近年來扶貧開發工作力度的不斷加強,脫貧攻堅雖然難度越來越大,但是減貧速度卻在不斷加快。從體制改革主導的扶貧開發、解決溫飽的扶貧開發、鞏固溫飽的扶貧開發和全面小康的扶貧開發四個階段來看,體制改革主導的扶貧開發階段的 7 年間累計減貧 10938 萬人,年均減貧人口 1563 萬人,年均減貧率 ② 為 2.0% ;解決溫飽的扶貧開發階段的 15 年間,累計減貧 19877 萬人,年均減貧人口 1325 萬人,年均減貧率也為 2.0% ;鞏固溫飽的扶貧開發的 10 年間,累計減貧29657 萬人,年均減貧人口 2966 萬人,年均減貧率達到 6.4% ;在全面小康的扶貧開發階段, 7年間累計減貧人口 13521 萬人,年均減貧 1932 萬人,年均減貧率達到 11.7% 。

       在剩余貧困人口貧困程度越來越深、脫貧難度越來越大的情況下,中國近 5 年來的減貧人口始終保持在 1200 萬人以上,在貧困人口存量逐漸減少的情況下,中國的減貧率不斷提高,減貧速度不斷加快,貧困人口的下降速度從 2013 年的 16.7% 提高到 2017 年的 29.7% 。

     (四)福利狀況不斷改善

       改革開放 40 年來,農村居民的福利狀況也在持續改善。③農村居民 2017 年人均住房建筑面積比 1978 年增加了 38.6 平方米,高于同期城鎮居民住房面積改善幅度。以汽車為代表的耐用消費品也開始走進農村家庭, 2017 年農村居民平均每百戶擁有的家用汽車數量達到 19.3 輛,百姓出行更加便利。基本養老保險覆蓋超過 9 億人,醫療保險覆蓋超過 13 億人,基本實現全民醫保。城鄉居民預期壽命從 1981 年的 67.8 歲提高到 2017 年的 76.7 歲,生活質量明顯改善。

       二、中國大規模減貧的雙重推力

       中國取得如此大規模的減貧成就,推動因素是多方面的,但最重要的是高速經濟增長和扶貧開發雙重推力共同作用的結果。

       (一)高速經濟增長的減貧作用

       長期高速的經濟增長是減少貧困最根本和最重要的力量源泉。① 經濟增長對減貧的作用主要表現為兩方面:一是直接影響,經濟發展為貧困人口提供了更多的就業和增收機會;二是間接影響,經濟發展、國力增強,使政府更有能力幫助貧困人口擺脫貧困。 ② 研究表明,若將貧困變化分解為經濟增長和收入分配,那么經濟增長解釋了短期貧困變化的 70% 和長期貧困變化的 95% 。③

       中國改革開放 40 年取得的驚人減貧成就與中國高速的經濟增長密不可分。按照 1978 年的可比價格計算,中國的 GDP 從 1978 年的 3678.7 億元增加到 2016 年的 118499.7 億元,增加了約 31倍,年均增長 9.6% 。與此同時,隨著 GDP 的增長,貧困發生率明顯降低,且二者變化速度接近。圖 1 為 1978 — 2016 年中國人均 GDP 與貧困發生率之間的關系,可以大致反映經濟增長對貧困狀況的影響。從圖 1 可以看出,經濟增長與貧困發生率有顯著的負相關關系,即隨著人均 GDP 的增長,貧困發生率下降,人均 GDP 增長越高,貧困發生率下降就越快。汪三貴以 1978 年貧困標準估計的經濟增長減貧彈性為 -0.52 。④ Ravallion 和 Chen 使用了更高的貧困標準,發現中國的經濟增長對減貧有顯著影響,經濟增長的減貧彈性為 -2.7 ,即居民收入增長 1% ,全國的貧困發生率下降2.7% 。⑤謝金鵬的研究得到了與 Ravallion 和 Chen 接近的結論,他估計的經濟增長的減貧彈性為-2.03 ,即中國經濟每增長 1% ,貧困發生率下降 2.03% 。⑥

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       注:貧困發生率是按照 2010 年貧困標準統計的結果;人均 GDP 是按照 1978 年不變價格計算的結果

       資料來源:貧困發生率數據來自國家統計局住戶調查辦公室編:《中國農村貧困監測報告 ( 2017 )》,北京,中國統計出版社,2017 ;人均 GDP 數據來自國家統計局網站, http :// data.stats.gov.cn / easyquery.htm ? cn=C01

      (二)農業發展對減貧的重要性

       中國長期高速的經濟增長總體上對減貧有顯著作用,但不同產業發展所產生的減貧效果不盡相同。文秋良利用 1993 — 2004 年分省數據研究發現,農業部門的經濟增長具有更高的減貧彈性( -1.09 ),明顯高于第二產業 ( -0.51 )和第三產業 ( -0.87 )。 ⑦ Ravallion 和 Chen 研究發現,1981 — 2001 年中國第一產業增加值的減貧彈性高達 -8 ,減貧作用明顯高于其他部門。⑧ 汪三貴研究發現,第一產業增長具有顯著的減貧影響,以農業為主的第一產業增長 1% ,貧困發生率下降1.13% 。①可見,與二、三產業相比,農業和農村經濟發展具有更突出的減貧效果。

       農業和農村經濟發展之所以有如此顯著的減貧成效,主要有三個方面的原因:一是中國的貧困人口主要在農村,農村發展越好,貧困人口受益越大。按照 2010 年的貧困標準, 1978 年總人口的80% 為農村貧困人口 ② ,農業和農村經濟發展有利于農村人口增收,對減少貧困作用顯著。二是中國的貧困家庭主要以農業為生,且越貧困,農業收入占比越高。 1978 年農村家庭第一產業收入占家庭總收入比例高達 94.1% , 2009 年第一產業收入占比雖有下降,但仍高于 80% ( 82.3% )。③以2006 年為例,農村最高 20% 收入組第一產業收入占人均純收入比重僅為 32.8% ,而貧困家庭第一產業收入占比則超過 50% ( 54.5% ),比最高收入組高約 22 個百分點。④ 三是中國與農業發展相關的投入要素 (如土地)分配較為公平,以農業為生的農村貧困人口能夠從農業發展中獲利。田龍鵬認為農民是最大的貧困受體,而與農民生存相關的主要生產投入要素就是土地,土地相關權利直接關系到農民收入水平的高低。 ⑤ 中國的土地制度確保農村貧困人口能夠較公平地獲得用于農業生產的土地,在一定程度上避免了其因生產權利被剝奪而導致的貧困。

       (三)區域扶貧開發促進貧困地區快速發展

       中國大規模減貧得益于長期高速的經濟增長,但不斷擴大的收入差距阻礙了經濟增長的成果涓滴到窮人。 ⑥ 隨著經濟增長益貧效應的下降,區域貧困問題逐漸顯露,為此,中央采取一系列政策和措施對貧困區域實施大規模扶貧開發。

       區域扶貧開發能有力地推動貧困地區以更快的速度發展,從而帶動貧困地區更大規模的減貧。以 《國家八七扶貧攻堅計劃》執行期間 (1994 — 2000 )為例,國家重點扶持的貧困縣農業增加值增長了 54% ,年均增長 7.5% ,比全國農村高 0.5 個百分點;糧食產量 增長 12.3% ,年 均增長1.9% ,是全國平均增長速度 ( 0.6% )的 3.2 倍;農民人均純收入從 648 元增加到 1337 元,年均增長 12.8% ,比全國農民人均收入的增速高兩個百分點。⑦2001 — 2010 年國家將扶貧開發的重點轉向 15 萬個貧困村,導致貧困村農民人均純收入的年均增長速度比全國農村高 3 個百分點。⑧持續的區域扶貧開發使貧困地區與全國農村的收入差距不斷縮小,貧困縣與全國農村的人均收入比重從 1985 年的 51.8% 提高到 2016 年的 68.4% 。⑨

       貧困地區農民收入增長更快的原因是綜合性的扶貧投資大幅度改善了基礎設施和農戶的生產生活條件,農業和非農產業的生產效率大幅度提高,導致貧困地區農戶的家庭收入與就業機會不斷提升。改革開放 40 年來,中央財政專項扶貧資金累計投入 6000 余億元 ,僅 2013 — 2017 年間,中央財政專項扶貧資金就累計投入 2822 億元,省級及以下財政扶貧資金投入也大幅度增長。除了中央和地方的財政專項扶貧資金,用于扶貧投資的資金還包括扶貧貼息貸款、低保資金、專項退耕還林還草工程補助、國際扶貧資金及其他資金。以 2016 年為例,貧困地區的專項扶貧投資總額達2958.6 億元。①

       大規模的資源動員和資金投入為貧困地區的發展和貧困人口的脫貧打下了堅實的基礎。張偉賓、汪三貴研究發現,大量的扶貧資金投入使得貧困縣、貧困村的農戶收入增速超過全國平均水平。 ② 實證研究結果表明, 1986 — 1995 年間,扶貧投資使貧困縣農民人均收入增長速度比同一個地區的非貧困縣快 0.9%~2.2% ,投資回報率達到 11.6%~15.5% 。③

      (四)精準扶貧直接幫助貧困人口

       經過 30 年的區域扶貧開發,貧困人口逐漸從區域貧困轉向點狀分布,剩余的貧困人口貧困程度更深,脫貧難度更大。依靠區域經濟增長的 “涓滴效應”能帶動的貧困人口越來越少,對剩下的貧困人口必須采取更有針對性的幫扶措施才能幫助他們擺脫貧困。 2013 年 11 月,習近平總書記根據貧困現狀和脫貧攻堅的需要首次提出要精準扶貧,中共中央辦公廳、國務院辦公廳隨后印發 《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》,明確以建立精準扶貧工作機制為核心,在全國農村實施精準扶貧。

       精準扶貧就是直接針對貧困家庭和人口,扶貧措施直接到戶到人。主要措施包括:對貧困人口進行精準識別和建檔立卡,分析貧困戶的致貧原因,因人因戶采取綜合性的幫扶措施,同時對幫扶對象進行動態管理,有進有出。目標是讓所有建檔立卡貧困戶收入穩定超過貧困線,同時穩定解決“兩不愁、三保障” ④ 問題。針對不同的致貧原因,制定了不同的扶貧方案:針對貧困戶的收入問題,制定了特色產業扶貧、就業扶貧和金融扶貧等政策措施;針對地理位置偏遠、地質災害頻發和生態脆弱地區的貧困人口制定了易地扶貧搬遷政策,在 “十三五”期間累計搬遷 1000 萬貧困人口;針對教育負擔過重和因貧輟學問題,制定了教育扶貧政策,貧困家庭的孩子在各個教育階段都能享受到減免學雜費和獲得生活補貼的好處;針對有大病和慢性病的貧困家庭,制定了健康扶貧政策,降低基本醫療服務的門檻,提高報銷比例,享受大病補充保險和大病救助,慢性病病人享受簽約醫生服務;針對無房和危房貧困戶,制定了危房改造政策;針對完全喪失勞動能力的貧困家庭,制定了綜合性社會保障兜底政策。

       2014 年開始實施精準扶貧以來,脫貧成效顯著,減貧速度加快。 2014 — 2017 年,農村貧困人口從 8249 萬人減少到 3046 萬人,平均每年減貧 1300 萬人,年均貧困人口下降率高達 15.8% 。⑤年度減貧速度不斷加快的趨勢,表明精準扶貧對于減少深度貧困人口具有不可替代的作用。

       三、中國大規模減貧的制度基礎

       中國大規模減貧的推動力量歸功于高速經濟增長 (特別是農業和農村經濟的快速發展)和長期扶貧開發。拉美、東南亞、東歐地區的很多發展中國家也曾經歷過經濟高速發展,同時開展減貧行動,但是從未有哪個國家達到中國如此巨大的減貧成就,其中最重要的因素就是制度差異。“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”,中國的制度優勢奠定了減貧事業碩果累累的基礎。

       (一)中國共產黨領導減貧的堅強政治意愿

       中國共產黨建黨以來一直致力于領導全國人民擺脫貧窮落后的面貌,最終實現共同富裕。幫助貧困地區和貧困人口脫貧始終是黨和各級政府的重要政治任務,也是在不斷總結經驗的基礎上制定扶貧戰略并持續進行扶貧開發的原生動力。中國共產黨的宗旨決定了中國共產黨必須把人民群眾的利益放在首位,想人民之所想,深入調查研究并制定擺脫貧困、改善民生的政策措施。“全心全意為人民服務”是馬克思主義和中國優秀傳統文化相結合的成果。馬克思主義經典作家指出,社會發展的目的是保障每個人的生活,追求和實現人的自由且全面的發展是社會發展的終極目標和本質要求。中國傳統文化則始終強調以人為本, “政之所興在順民心,政之所廢在逆民心” (《管子·牧民》);“治理之道,莫要于安民。安民之道,在于察其疾苦” ([明]張居正: 《答福建巡撫耿楚侗》);“大道之行也,天下為公,選賢與能,講信修睦。故人不獨親其親,不獨子其子,使老有所終,壯有所用,幼有所長,矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養”(《禮記·禮運》)。

       中國共產黨秉承 “全心全意為人民服務”的宗旨,帶領中國人民進行艱苦卓絕的革命斗爭和勤奮辛勞的經濟建設,最終的目標是 “為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興”,決定了中國共產黨必須使貧困群眾擺脫貧困,補齊實現共同富裕的短板。建黨 97 年來,為了人民的幸福和民族的復興,中國共產黨人初心不改、矢志不渝。新中國成立初期,以毛澤東為核心的中國共產黨人帶領中國人民擺脫貧窮,提出 “建成一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國” ① 。改革開放時期,以鄧小平為核心的中國共產黨人實事求是地總結了中華人民共和國成立初期社會主義經濟建設的經驗教訓,提出 “貧窮不是社會主義” ② ,并且因地制宜地制定了 “三步走”戰略規劃,明確要實現貧困群眾溫飽,然后達到小康,逐步達到中等發達國家水平 ③ 。此后,以江澤民為核心的中國共產黨人提出 “兩個一百年” ④ ,以胡錦濤為核心的中國共產黨人提出了全面建設小康社會的詳細目標,要求加快以民生為重點的社會建設 ⑤ 。中共十八大以來,以習近平同志為核心的中國共產黨人打響脫貧攻堅決戰,提出全面建成小康社會,不能落下任何一個貧困群眾,并通過 “兩個階段”全面建成社會主義現代化強國,實現共同富裕。 ⑥ 中國共產黨人始終牢記初心,不斷帶領中國人民擺脫貧困,朝著美好生活前進。

      (二)中國共產黨領導減貧的強大組織動員能力

       集中力量辦大事是社會主義制度優勢的重要體現。習近平指出:“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶”。 ⑦ 中國大規模的減貧成就與中國共產黨的領導力密切相關,從中央出臺減貧政策到各部門落實減貧措施,從省市縣鄉村五級書記抓扶貧到層層簽訂責任書,從扶貧考核到鄉村扶貧治理,中國政府的組織動員體系嚴密高效。

       1. 中國的五級行政體系及其責任分工

       中國的行政體系分為五級,分別是中央、省 (自治區、直轄市)、市 (地區、自治州、盟)、縣(區、旗、縣級市、行委)、鄉 (鎮、街道),村民自治委員會雖然不屬于行政單位,但是村民自治委員會和村黨支部對于中國行政體系發揮至關重要的作用。中國的扶貧開發按照行政體系實行分級負責。中國大規模有組織、有計劃減貧行動從 1982 年三西地區扶貧開始,到 1986 年成立國務院貧困地區經濟開發領導小組 (1993 年更名為國務院扶貧開發領導小組),以及實施 “八七”攻堅計劃、《農村扶貧開發綱要 (2001 — 2010 )》、《農村扶貧開發綱要 ( 2011 — 2020 )》、脫貧攻堅和精準扶貧等重大扶貧決策,中央政府始終關注扶貧事業,將扶貧開發納入國家整體經濟和社會發展規劃中。自 1997 年開始,中國確立了扶貧開發省 (區、市)負責制,黨政一把手負總責,明確了 “責任到省、任務到省、資金到省、權力到省”的 “四到省”原則 ① ,所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統一安排使用,扶貧項目審批權原則上下放到縣,省市履行監管責任。

       同時,中國政府依托行政體系建立了自上而下完整的扶貧開發機構,以政府為主導高效開展減貧行動。在中央政府成立由相關行政職能部門組成的國務院扶貧開發領導小組,負責統籌國家扶貧開發工作。國務院扶貧開發領導小組下設辦公室,即國務院扶貧開發領導小組辦公室 (簡稱 “國務院扶貧辦”),負責承擔領導小組的日常工作。各級政府也成立了相應的扶貧開發機構,統一領導和協調本地區的扶貧開發工作。自脫貧攻堅以來,針對農村基層扶貧治理相對薄弱的現象,中國政府又向貧困村派駐第一書記和駐村工作隊,專責脫貧攻堅。

       2. 脫貧攻堅責任體系:中央統籌、省負總責、市縣抓落實

      中國政府全面落實脫貧攻堅責任制,按照 “中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制,制定了駐村工作隊、第一書記、幫扶責任人等因村因戶幫扶措施,構建了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系,實現了省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧、層層落實責任制的治理格局。同時層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀,確保堅決打贏脫貧攻堅戰。

       黨中央、國務院主要負責統籌制定脫貧攻堅大政方針,出臺重大政策舉措,完善體制機制,規劃重大工程項目,協調全局性重大問題、全國性共性問題,組織實施對省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核。省級黨委和政府對轄區內脫貧攻堅工作負總責,并確保責任制層層落實,建立扶貧資金增長機制,加強對貧困縣的管理。市級黨委和政府負責協調跨縣扶貧項目,對項目實施、資金使用和管理、脫貧目標任務完成等工作進行督促、檢查和監督。縣級黨委和政府承擔主體責任,縣級黨委和政府主要負責人是第一責任人,負責精準識別、精準幫扶、精準脫貧等工作。村兩委、駐村工作隊、第一書記是脫貧攻堅戰一線工作人員,向貧困群眾宣傳扶貧政策,落實扶貧政策,組織扶貧工作。

       3. 縣級干部的考核、任免和脫貧攻堅責任

       中國在脫貧攻堅期內保持貧困縣黨政正職穩定,實行不脫貧不調整、不摘帽不調離的干部管理制度,保證貧困縣扶貧開發的延續性,引導貧困縣黨政領導班子樹立正確的政績觀,促進貧困縣轉變發展方式。根據 《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》,對于縣級干部的考核從貧困縣經濟社會發展滯后的實際出發,不簡單考核經濟增長速度,注重對與減貧脫貧緊密關聯的民生改善、社會事業發展的考核。把脫貧攻堅的成效作為選拔使用干部的試金石,引領各級領導干部積極投入到脫貧攻堅的事業當中。

       4. 駐村幫扶和村級扶貧治理

       作為扶貧政策的基層實施單位,貧困村經濟社會發展相對滯后,部分村兩委干部缺乏高效扶貧治理能力,出現了一批基層組織軟弱渙散的貧困村。為了打通脫貧攻堅 “最后一公里”,駐村幫扶制度應運而生。根據 《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》,縣級黨委和政府根據貧困村的實際情況選派駐村工作隊和第一書記,把精準扶貧、精準脫貧成效作為駐村工作隊和第一書記的考核依據。同時嚴格管理,要求每個駐村工作隊一般不少于 3 人,每期駐村時間不少于 2 年。干部駐村期間不承擔原單位工作,黨員組織關系轉接到所駐貧困村,確保其全身心專職駐村幫扶。脫貧攻堅期內,即便貧困村已退出,駐村工作隊也不得撤離,脫貧不脫政策,堅決防范返貧,確保脫貧攻堅質量。

       5. 構建 “三位一體”大扶貧格局

       扶貧開發事業是一項綜合性的工作,中國政府構建了 “專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧”的“三位一體”扶貧開發工作格局。除了政府主導,中國大規模的減貧成效離不開社會力量的貢獻。政府主導主要分為專項扶貧和行業扶貧兩塊,專項扶貧主要是國家安排財政專項扶貧資金,由扶貧部門負責組織實施的扶貧項目,直接幫助貧困地區和貧困群眾,例如整村推進、以工代賑、易地扶貧搬遷等一批專項扶貧政策。行業扶貧主要是農業、水利、交通、住建、教育、衛生等行政部門按照職能分工,承擔相應的扶貧任務。改革開放以來,行業部門實施的諸如危房改造、道路建設、農村飲水安全工程、學生營養改善計劃、教育扶貧、健康扶貧、生態修復工程等行業扶貧措施極大地改善了貧困地區和貧困群眾的生產生活條件。同時,政府積極動員、倡導和部署社會力量參與扶貧事業, 1979 年便開始組織六省 (市)對口支援邊疆地區和少數民族地區, 1986 年啟動了中央和國家機關定點扶貧工作,更有社會各界愛心人士、企事業單位、社會團體始終為中國扶貧開發事業默默貢獻力量。改革開放以來,世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國等國際機構也一直參與中國的減貧進程。值得一提的是,中國政府一直和國際機構保持良好的合作,積極學習先進的經驗,而不是簡單接受援助,從而避免落入 “援助陷阱”。

      (三)農村土地制度有利于減貧

       作為最基本的農業生產資料之一,土地是農民安身立命的根本,土地制度關乎農民的切身利益,尤其是極度依賴農業生產的窮人的利益。在舊中國,封建土地所有制使得 “富者田連阡陌,貧者無立錐之地”,貧下中農被封建政權剝削,佃農被地主剝削,廣大農民陷入長期的貧困。中國共產黨領導中國人民進行新民主主義革命,始終將土地革命擺在重要的位置,贏得了廣大人民群眾的擁護。新中國成立之初,《中華人民共和國土地改革法》頒布,明確 “廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制,借以解放農村生產力,發展農業生產” ① 。社會主義公有制土地制度的建立,實現了農村土地的平均分配,解決了土地私有制導致的土地集中問題,中國農民歷史性地平等擁有土地,為擺脫貧困奠定了堅實的基礎。土地改革改變了農村各階層的耕地占有結構,具體情況見表 1 。

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       改革開放后土地聯產承包責任制的實施,使所有農戶都獲得了土地的長期使用權,農戶可以自主經營并獲得土地產出的絕大部分收益。這是農業增長惠及貧困家庭并帶來較高的減貧效果的重要原因。

       (四)初始收入分配有利于減貧

       新中國成立之初,國家百廢待興,收入分配差距相對較大。為了徹底解放生產力和發展生產力,中國共產黨領導人民群眾進行了社會主義改造,建立了社會主義基本制度。作為社會主義改造的重要內容,農業和農村也迎來了一系列改造政策,包括農業合作化運動、人民公社運動等,平均主義盛行,收入分配差距隨之大幅度縮小。 1953 年社會主義改造時,全國的基尼系數為 0.558 ,1964 年人民公社時期下降到 0.305 , 1970 年進一步降至 0.279 ,到 1978 年為 0.317 ② ,同期全國農村的基尼系數為 0.212 ① 。改革開放伊始,中國的收入分配差距很小,基尼系數在世界范圍內處于較低的水平,因此中國經濟增長 (特別是農業增長)的減貧效應十分顯著。 1978 — 1984 年,第一產業增長率為 7.3% ,農民人均純收入增長率達到 16.5% ,按照 1978 年的貧困線標準,同期貧困人口下降率達到 10.6% ② 。

      (五)前30年的社會政策與人力資本積累

       新中國成立之初的 30 年,人民公社是農村基本的組織形式,承擔了政治、經濟、文化、軍事等綜合職能,“它的好處是,可以把工、農、商、學、兵合在一起,便于領導” ③ 。盡管人民公社制度忽視了經濟規律,阻礙了生產力的發展,但是在人人勞動、平均分配的相對公平狀態下,人民公社綜合性職能的發揮具有普惠性的效果,極大地改善了中國農村的健康狀況和教育水平,為改革開放后農業和農村發展積累了人力資本。農村醫療服務的普及,使得農村嬰兒死亡率、產婦死亡率大幅度下降,到 20 世紀 80 年代,人口平均預期壽命達到 68 歲,超過同期全球平均水平 60 歲。④農村教育事業遍地開花,托兒所、農民夜校及正規教育空前發展,文化活動如火如荼。 1949 年新中國成立時,學齡兒童入學率只有 20% ,到 1978 年達到 96% ,同時農村小學畢業生初中升學率達到 86.4% 。⑤改革開放后商品經濟和市場經濟的逐步建立,使得蘊藏在農村的人力資本得到充分利用,生產力得到了歷史性的釋放,為農村大規模減貧起到重要作用。

       四、總結與展望

       改革開放 40 年來,中國取得了巨大的減貧成就,貢獻了全球減貧人口的 70% 以上。⑥沒有中國的大規模減貧,聯合國千年發展目標中將生活在 1 天 1 美元以下的貧困人口比例減半的目標就不可能實現。中國的大規模減貧不僅使絕大多數中國人擺脫了絕對貧困并逐步走上小康之路,也為其他發展中國家減貧事業提供了寶貴的經驗。

       中國的大規模減貧首先得益于中國經濟,特別是農村經濟的持續高速增長,也得益于 30 多年的區域性扶貧開發和精準扶貧方略的實施。更重要的是,中國的制度優勢在大規模減貧中起到了決定性的作用。這些重要的制度基礎包括:中國共產黨對減貧的堅定政治承諾和制定持續不斷的減貧戰略,中央和各級政府強有力的組織動員和資源投入,公平的土地分配制度和改革開放初期較為平等的收入分配,以及新中國成立后頭 30 年的人力資本積累等。

       中國的減貧目標是到 2020 年完全消除現有標準下的絕對貧困問題,穩定實現貧困人口的 “兩不愁、三保障”,讓貧困家庭與全國人民一道進入小康社會。中共中央、國務院最近頒布了 《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》,進一步明確用三年的時間使剩余的 3000 多萬貧困人口順利脫貧。 ⑦ 當前剩余的貧困人口主要分布在以 “三區、三州” ⑧為代表的深度貧困地區和一般農村的特殊貧困人群。深度貧困地區面臨的主要問題是生態環境脆弱、資源條件有限、自然災害頻發, 難以形成支持穩定脫貧的產業基礎,農業收入極不穩定。這些地區都是少數民族地區,教育水平低下,人力資源嚴重不足,一些地區的勞動力多數不會講漢語,因而很難通過外出就業獲得穩定的收入。此外,一些深度貧困地區危房比例依然較高,解決安全住房的任務繁重。 ① 一般農村地區剩余的貧困人口主要是因病、因殘、因懶致貧。前兩類貧困人口一是家庭缺乏勞動力,收入水平低,二是醫療支出負擔重,家庭很容易陷入嚴重的債務危機。后一類貧困人口主要是因為內生動力不足,不愿意努力改變自己的生活狀況,“等、靠、要”思想嚴重。

       要打贏脫貧攻堅戰,后三年的工作重點是要針對深度貧困地區和特殊貧困人群采取更加有針對性的幫扶措施,長短結合,綜合施策。對于深度貧困地區,短期的重點是通過易地移民搬遷和危房改造解決安全住房問題。在增收方面,一是更多地利用保險扶貧政策穩定基本農業收入;二是設置更多的公益崗位,利用轉移支付與公益崗位的結合增加有勞動能力貧困家庭的收入;三是加強職業技能培訓,輸送更多的勞動力外出就業。從長期來看,重點是通過多層級的教育來提升人力資本和改變落后的觀念,國家可以實施有條件現金轉移支付政策來激勵貧困家庭接受教育和健康方面的公共服務。人力資本的提升是阻斷貧困代際傳遞最有效的途徑。對于一般農村地區因病、因殘致貧的人群,主要通過綜合性社會保障政策兜底,使這些家庭的貧困人口看得起病,不會因大病影響基本生活,同時重點扶持這些家庭的孩子盡可能獲得更好的教育。對于因懶致貧的家庭,重點是通過道德的壓力、榜樣的力量和精神與物質相結合的措施來扶志,并且通過 “干中學”的方式提高其自我發展的信心和能力。

       總之, 40 年的扶貧實踐證明了,只要有黨中央的堅強領導和各級政府和社會各界的共同努力,中國就一定能夠打贏脫貧攻堅戰,為全面小康社會的建設和鄉村振興打下堅實的基礎。

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